Consejos en España

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La estructura de gobierno de la Monarquía Hispánica durante la Edad Moderna (siglos XVI al XVIII) se define como polisinodial, es decir, con multiplicidad de Consejos. Derivan del Consilium o Curia Regis,reunión de notables que aconsejaban la toma de decisiones políticas a los monarcas altomedievales en cumplimiento del deber de consilium, que junto con el auxilium (ayuda militar) eran el resumen de los compromisos del vasallo con su señor.

A mediados del siglo XIV, en los reinos de Castilla y León ya estaba organizado en torno al llamado Consejo Real o Consejo de Castilla.

La multiplicación de Consejos comienza como consecuencia de la unión matrimonial de los Reyes Católicos, Isabel y Fernando, y su expansión territorial a finales del siglo XV. No se unen los territorios, sino sólo las personas de los reyes, que aunque actúan como reyes en cada reino, no pueden aplicar las leyes del que más les favorezca en el otro. Es necesario un Consejo por Corona: Castilla y Aragón.

Tal modelo se heredó y amplió por sus sucesores de la Casa de Habsburgo, llegando, en esta dinastía, a su máxima expansión y, por ello, también, a su mayor grado de ineficacia. No alteraron esencialmente la separación interna de los territorios, manteniendo hacia el exterior la política común de la Monarquía. Idiomas, leyes, costumbres y sistemas políticos y sociales seguían intactos en cada territorio, sólo la defensa a ultranza del catolicismo daba el punto de uniformidad. Proyectos de centralización política como la "Unión de Armas" del Conde-Duque de Olivares tensionaron el modelo hasta producir la crisis de 1640, con la separación definitiva de Portugal y transitoriamente de Cataluña.

Por otro lado, desde el principio la centralización administrativa y el aumento del poder real hizo necesaria la delegación de las funciones de la indivisible autoridad del rey en una maquinaria que mantuviera en funcionamiento un Estado en formación, enorme y complejo.

Figuras individuales, como los secretarios y los validos (cargos de confianza directa y de muy distinta extracción social) eran la parte más resolutiva y ágil, pero también arbitraria, de tal aparato; mientras que instituciones colegiadas, estables y mucho más reflexivas, los Consejos, se encargaban de dar continuidad y estabilidad a la política de la Monarquía. La frase más repetida ante muchas consultas era "no conviene hacer novedad por ahora". El uso y abuso de memoriales, papel sellado y complejos procedimientos parecía ser una de las aportaciones españolas al mundo: la burocracia. Una de las primeras consecuencias fue la acumulación de innumerables legajos cuya ordenación y conservación fue enseguida encomendada al Archivo General de Simancas, que aún conserva tal función.

Desde un primer momento los Consejos fueron entendidos como altos tribunales de justicia donde se veían los pleitos o conflictos propios de su específica competencia. Esta tarea de justicia determinó que los Consejos no pudieran definir muy bien sus funciones; de hecho, las tareas propias de gobierno y administración se solaparon muchas veces con las de justicia, faceta ésta donde se expresaba mejor la soberanía regia. Los consejos, por otro lado, nunca tuvieron atribuciones ejecutivas, ni jamás suplantaron la capacidad decisoria de la corona. Esta siempre ejercitó la soberanía efectiva, la cual se expresaba a través de las manifestaciones por las que discurría la toma de decisiones. El modo de ejercer tales funciones se hacía desde el sistema de consulta. Reunido el Consejo, estudiaba el pleito o el asunto en cuestión, elaboraban un dictamen y lo elevaba, a modo de consulta, a Su Majestad para que éste, finalmente, decidiese.

Los Consejos, una vez cristalizada y desarrollada su evolución, se estructuraron en dos grandes bloques: los Consejos territoriales, que representaban la estructura institucional y constituciones de los diversos reinos, y los Consejos temáticos o de materias, cuya especialización estaba plenamente definida en función de la naturaleza de los mismos.

El Consejo de Castilla era la columna vertebral: se encargaba del gobierno interior de los reinos de la Corona de Castilla, su parte más importante tanto en extensión (la parte central y occidental de la Península Ibérica, a excepción de Portugal) como en población y riqueza. También era el conjunto territorial jurídicamente más cohesionado y en el que la autoridad del rey tenía menos trabas y podía extraer más impuestos, con la excepción de los territorios forales, fundamentalmente las tres provincias vascas. Otros consejos territoriales eran el Consejo de Aragón, el Consejo de Navarra, el Consejo de Italia y el Consejo de Flandes. Cada uno de estos territorios tenía unas leyes distintas que aplicar y unos niveles de privilegios personales, estamentales y territoriales muy diferente, en general más desfavorable al poder real que en el caso castellano.

Había consejos temáticos, como el Consejo de Hacienda, Consejo de Estado, Órdenes Militares y el Inquisición. El Consejo de Indias sería un caso mixto, a la vez territorial y temático, y desde luego que ejercía su jurisdicción sobre el territorio más importante en términos geográficos y el más sensible económica y estratégicamente.

El nombramiento de Consejeros fue una tarea delicada a la que los reyes se dedicaban con especial cuidado, ya que, sobre todo en los primeros tiempos, querían evitar la acumulación de poder político en manos de los grandes, las familias aristocráticas que habían protagonizado las guerras civiles castellanas de los siglos XIII al XV. La alternativa era apoyarse más en los letrados, universitarios de extracción bajonobiliar o incluso conversos, que sólo tendrían interés en aumentar el poder del rey, además de seguir la interpretación absolutista heredada del Derecho Romano. No obstante, fue la alta nobleza y el alto clero las que ocupaban en su mayoría los puestos en los consejos, aunque nunca de modo que una familia en concreto se creyera con derecho de propiedad sobre tales cargos, cosa que sí ocurría en la administración municipal, con los regidores, puestos en manos de la oligarquía local o patriciado urbano.

El cambio de dinastía en 1700 a la Casa de Borbón hace que se replantee todo el sistema polisinodial, disminuyendo el papel de los Consejos a excepción del de Castilla, puesto que los territorios de la Corona de Aragón pierden sus fueros con los Decretos de Nueva Planta, y los territorios italianos y flamencos se ceden (a Austria fundamentalmente) con los Tratados de Utrecht y Rastadt. Las sucesivas reformas de la Hacienda, la Marina y la política americana hacen lo propio con los consejos temáticos. La Inquisición seguirá siendo un eficaz instrumento en manos de los elementos más reaccionarios y antiilustrados.

Los periodos de incapacidad de los primeros reyes borbónicos, Felipe V y Fernando VI, son muestra de que sin necesidad de impulso regio, la burocracia española aún funcionaba. Los secretarios de despacho serán los elementos más dinámicos de la administración durante el siglo XVIII. Son el precedente de los ministros, que a partir del siglo XIX se reunen en Consejo, con lo que la estructuración de la cúpula del gobierno llega a la Edad Contemporánea.

Es por tanto la segunda mitad del XVIII y el comienzo del XIX (hasta la Guerra de Independencia en que la discontinuidad de la Monarquía obliga a reinventar el sistema político con la Constitución de Bayona en un bando y la Constitución de Cádiz en el otro) el último periodo de esplendor de los Consejos, lo que atestiguan personajes como Campomanes o Jovellanos, fiscales de este organismo al servicio del Despotismo Ilustrado de Carlos III y Carlos IV, darán medida de que el Consejo de Castilla seguía siendo en ese momento el centro del poder en la Monarquía.

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